Princípio de Direito Ambiental

Princípio de Direito Ambiental

1. NOTAS INTRODUTÓRIAS

O núcleo da regência e do direito ambiental moderno é conformado em um tetraedro de princípios, tendo por base a orientação humanística e transcendental e por faces dessa pirâmide os aspectos territorial, político e econômico que demandam as nossas preocupações com o equilíbrio ecológico de nosso globo terrestre. São eles os princípios do desenvolvimento sustentável, prevenção e precaução, participação e poluidor-pagador.

Vários, no entanto, são os princípios estabelecidos pelas Declarações Internacionais, cartas aparentemente sem valor legal, mas que primam por informar as legislações, na medida em que adotadas pelos Tratados Internacionais e absorvidas pelas Normas Nacionais.

Com referência ao esforço internacional para equacionar o grave problema da degradação ambiental, deve-se destacar a Declaração de Estocolmo Sobre o Ambiente Humano, firmada em 1972, a qual contém 26 Princípios, e a Declaração do Rio Sobre Meio Ambiente e Desenvolvimento, firmada em 1992, contendo 27 Princípios. Ambas as Declarações foram firmadas por centenas de Chefes de Estado, e muitos dos princípios ali estabelecidos encontram-se adotados em vários textos legais pertinentes à moderna gestão do meio ambiente.

No entanto, acredito que os demais princípios decorrem da correta aplicação daqueles inseridos na figura piramidal em referência, posto que acabam por nortear, tendo por base a preocupação humanista do Desenvolvimento Sustentável, a forma de aplicação e o padrões de gestão ambiental, tendo por faces a gestão territorial (Prevenção), a gestão política (Participação) e a gestão econômica (Poluidor-pagador).

2. PRINCÍPIO DO DESENVOLVIMENTO SUSTENTÁVEL

A questão ambiental forma o núcleo central do conceito de desenvolvimento sustentável e é moldada por demandas de natureza difusa, que caracterizam a terceira geração dos direitos da era moderna, e refletem as preocupações da sociedade pós-era industrial.

Gerado no desenvolvimento dos trabalhos da Comissão Brutland na Década de 80, nomeada pela ONU, que resultou na redação do relatório “Nosso Futuro Comum”, o conceito do desenvolvimento sustentável foi adotado como referência pelas Nações Unidas para a Conferência Sobre Meio Ambiente e Desenvolvimento, realizada em 1992 no Rio de Janeiro.

A Conferência, chamada Cúpula da Terra de 1992, inseriu o conceito de sustentabilidade no quadro dos princípios que constitui a Declaração do Rio Sobre Meio Ambiente e Desenvolvimento, traduzindo-o como “o direito dos seres humanos a viver e produzir em harmonia com a natureza” (Princípio 1 da Declaração), e caracterizando-o como forma de manutenção de uma economia compatível com as “necessidades de desenvolvimento e ambientais das gerações presentes e futuras” (Princípio 3 da mesma carta).

O desenvolvimento sustentável, portanto, norteia hoje a chamada nova economia global e é uma resposta conceitual, de cunho ideológico, à escassez provocada pela apropriação hegemônica, milenar, unilateral e destrutiva, pelo homem, dos recursos naturais do nosso planeta.

Nesse sentido, o conceito de sustentabilidade, ou “ecodesenvolvimento” (como querem alguns), resgata histórica e etimilogicamente o termo economia. A palavra “economia”, criada por Xenofonte na antiga Grécia, parte da junção dos termos oikos (casa, ambiente) e nommos (normas, regras); seria algo como “normas da casa”, o que remete à necessidade de imporem-se, por meio de autoridade, regras para a produção, circulação e consumo de recursos havidos como escassos.

De fato, o termo oikos também está na raiz de ecologia, palavra criada pelo biólogo alemão Haeckel, no Século XIX, para denominar o estudo da relação dos seres vivos com o ambiente que os cerca. Por sua vez, nommos, ou norma, constitui a fonte autorizadora e instrumento para o exercício da autoridade, matéria da qual se ocupa hoje a disciplina do Direito.

Por isso conclui-se que a economia está etimologicamente e conceitualmente associada à ecologia e ao direito, e o novo princípio do Desenvolvimento Sustentável resgata esse sincretismo histórico.

Na verdade, o desenvolvimento sustentável não dissocia a administração racional dos escassos recursos naturais remanescentes, como fonte primária da economia, do necessário controle do meio ambiente resultante das modificações físicas, sociais, estéticas e biológicas ocasionadas pela ação humana, como fonte de novos recursos econômicos e novas demandas (criadas pela sofisticação dos padrões de cultura e consumo adquiridos pelo homem).

Esse conceito de sustentabilidade, portanto, envolve nova postura ideológica dos seus operadores, pois implica em adoção de limites ao crescimento econômico, direcionando-o de maneira a não permitir que suas naturais externalidades sejam, como sempre foram, socializadas, arcando, a partir de agora, com a conta, os geradores e beneficiários das atividades de impacto ambiental e social.

3. PRINCÍPIO DA PREVENÇÃO

O Princípio da Prevenção é o princípio norteador dos mecanismos de gestão do meio ambiente, dada sua característica marcadamente territorial. Como leciona o mestre Paulo Nogueira Neto, “homem é território”.

Já estabelecia a Declaração do Estocolmo sobre o Ambiente Humano (1972) que “deve-se aplicar o planejamento tanto na ocupação do solo para fins agrícolas como na urbanização com vistas a evitar efeitos prejudiciais sobre o meio e a obter o máximo benefício social, econômico e ambiental para todos” (Princípio 15), devendo ser “confiada às instituições nacionais competentes a tarefa de planejar, administrar e controlar a utilização dos recursos ambientais com a finalidade de melhorar a qualidade do meio” (Princípio 17) e sendo planejamento racional “um instrumento indispensável para conciliar diferenças que possam surgir entre as exigências do desenvolvimento e a necessidade de proteger e melhorar o meio” (Princípio 14).

Dessa forma, os mecanismos de controle territorial, visando a orientar a ocupação do solo e o uso dos recursos ambientais disponíveis, assumiam caráter preventivo, envolvendo conceitos de previsão e previsibilidade e sendo o planejamento o principal instrumento dessas ações.

No ano de 1990, o Fórum de Siena, sobre Direito Internacional do Meio Ambiente, na Itália, relacionou no seu Ponto 4 que a abordagem “setor por setor”, característica do modelo “reaja e corrija” adotado tradicionalmente pelo poder público, deveria ser suplantada pela abordagem “integrada”, adotada pelo modelo “preveja e previna”, reduzindo-se aquele modelo a complemento deste último, de forma a melhor tratar os assuntos relacionados ao meio ambiente.

Isso significava uma quebra no paradigma tradicional da Administração Pública, pois o conceito ordinário de licença, para atuar, empreender atividades, não mais se daria pela simples satisfação de requisitos legais ou cumprimento de regras, postas adrede, respondendo o infrator a posteriori, por eventuais danos ou desvios de conduta. Não, a Administração Pública deveria, a partir de então, “transferir” ao empreendedor, e não mais prover, critérios de planejamento territorial. Deveria o Poder Público licenciador obter ações de prevenção, planos de contingência e emergência e demais medidas compensatórias, do empreeendedor, “antes” de autorizar o empreendimento, de maneira a minimizar a necessidade de agir a posteriori.

Assim, recomendava-se, ao poder público, que adotasse políticas públicas que envolvessem, de maneira integrada aos instrumentos de controle econômico-territorial, medidas de previsão e prevenção, relacionadas, em especial, ao planejamento econômico e ao licenciamento das atividades de risco ambiental.

A Declaração do Rio Sobre o Meio Ambiente e Desenvolvimento relacionou, também, o critério da precaução, entendendo que “quando houver perigo de dano grave ou irreversível, a falta de certeza científica absoluta não deverá ser utilizada como razão para se adiar a adoção de medidas eficazes em função dos custos para impedir a degradação do meio ambiente” (Princípio 15).

Com isso, adicionou-se a precaução como critério auxiliar, dirimente de conflitos na adoção de medidas de controle e licenciamento de atividade que ponha em risco o equilíbrio ambiental.

A Avaliação de Impacto Ambiental foi, por sua vez, consagrada pela Declaração do Rio como o “instrumento nacional, a despeito de qualquer atividade proposta que provavelmente produz impacto negativo considerável no meio ambiente e que esteja sujeito à decisão de uma autoridade nacional competente” (Princípio 17).

Como adverte Paulo Affonso Leme Machado “sem a informação organizada e sem pesquisa não há prevenção. Por isso, divido em cinco itens a aplicação do princípio da prevenção: 1º) identificação e inventário das espécies animais e vegetais de um território, quanto à conservação da natureza e identificação das fontes contaminantes das águas e do mar, quanto ao controle da poluição; 2º) identificação e inventário dos ecossistemas, com a colaboração de um mapa ecológico; 3º) planejamento ambiental e econômico integrados; 4º) ordenamento territorial ambiental para a valorização das áreas de acordo com a sua aptidão; 5º) Estudo de Impacto Ambiental”.

Com efeito, verificamos que o Estudo de Impacto Ambiental, aqui mencionado, refere-se não a um instrumento assim nominado, mas ao gênero Avaliação de Impacto Ambiental, parte integrante do licenciamento ambiental, sua renovação e auditoração das atividades potencialemente degradadoras do ambiente que se desenvolvem em determinado território.

O posicionamento do professor Machado indica, ainda, um roteiro cronológico que não deve ser invertido, e que infere cumprir ao Poder Público estabelecer, como cenário macro-econömico, os quatro primeiros instrumentos, sob pena de politizar, invariavelmente, o licenciamento ambiental, ao exigir medidas de gestão macro-territorial no bojo da avaliação de impacto ambiental de cada empreendimento que for autorizar…

O princípio da prevenção é o princípio fundamental para o estabelecimento de uma correta política de preservação do meio ambiente, pois a ocorrência do dano em matéria ambiental pode significar a perda irreparável de todo um ecossistema.

4. PRINCÍPIO DA PARTICIPAÇÃO

O princípio da participação, por sua vez, conforma politicamente os instrumentos de implementação da sustentabilidade ambiental, pois, como visto acima, tratando-se a questão ambiental de objeto diversificado e difuso, não poderia a moderna administração pública pretender tutelá-la sem a interferência sistemática e obrigatória da comunidade em todas as circunstâncias de decisão.

Com efeito, seja nas estruturas públicas de gestão ambiental, seja nos sistemas privados, a interferência da coletividade provoca hoje mudanças consideráveis no resultado de projetos de impacto ambiental e social. Não mais pode o administrador decidir sozinho, e a solidão pode significar a rejeição do empreendimento ou da política proposta.

A tutela pública de interesses difusos, como os de consumo e minorias, entre outros, aliada aos avanços tecnológicos nos meios de informação, transformou o cidadão comum, de observador passivo e destinatário resignado de produtos e serviços em um agente crítico, uma espécie de sócio palpiteiro dos empreendimentos ou políticas que lhe são afetos, direta ou indiretamente, e que não hesita em buscar no Judiciário ou na mídia o reconhecimento de seus interesses.

Para tender essa nova demanda, o Estado procura aparelhar-se com instrumentos estruturais paliativos, tais como conselhos comunitários, ambientais etc., mecanismos de audiência pública, métodos de deliberação colegiada, pesquisas de opinião dirigidas, bem como mecanismos de acesso à justiça e ao sistema de ouvidorias administrativas as quais, pouco a pouco, retiram nitidez dos limites de esfera dos poderes constituídos, confundindo-os.

O fruto disso é a assunção de uma nova democracia participativa, que tende a reduzir os poderes das formas representativas de gestão republicana, de primeira e segunda geração, como hoje são conhecidas.

A Declaração do Rio consagra o Princípio da Participação no seu Princípio 10, que diz in verbis: “O melhor modo de tratar as questões do meio ambiente é assegurando a participação de todos os cidadãos interessados, no nível pertinente”.

O princípio da participação no Brasil, de há muito, vem implementando mecanismo de gestão cooperada com a comunidade, em todos os seus entes federados, envolvendo o dever-poder conjunto do Poder Público e da Coletividade (Estado e Sociedade) incentivando a participação dos diferentes grupos sociais na formulação e execução da política do ambiente.

Podemos verificar a implementação do mecanismo de gestão cooperada, com a devida participação da comunidade, no direito de petição ao Poder Público; na possibilidade de realização de audiências públicas; na formação de órgãos colegiados (Conselhos); na conquista e manutenção da soberania popular, através do sufrágio universal, plebiscito, referendum, e no direito constitucionalmente consagrado de acesso à justiça.

Vale lembrar que o princípio da participação pressupõe o direito da informação , pois com o acesso às informações, a comunidade tem melhores condições de atuar sobre a sociedade, de formar uma mobilização eficaz para atender os desejos e idéias e de fazer parte ativa nas decisões de assuntos que lhes interessem e afetem diretamente.

5. PRINCÍPIO DO POLUIDOR-PAGADOR

A vertente econômica determinante da sustentabilidade, constituída pelo Princípio do Poluidor-Pagador, que surge cristalino no Princípio 16 da Declaração do Rio, consubstanciado no máximo de que “aquele que contamina, deve, em princípio, arcar com os custos de contaminação”.

Para tanto, os Estados e organismos públicos desenvolvem instrumentos econômicos destinados a obrigar os usuários dos recursos ambientais com fins de insumo e consumo, a contribuir retributivamente pela manutenção e melhoria da disponibilidade do próprio recurso, reconhecida a sua escassez e valoração econômica. Esse mecanismo, caracterizado pela chamada parafiscalidade, vem sendo admitido em todos os países e está no cerne do moderno gerenciamento dos recursos hídricos e de geração de energia.

Já os poluidores, pela adoção do princípio, passam a obrigar-se a “internalizar” os custos ambientais de sua atividade.

A internalização dos custos ambientais revela a adoção de um contra-conceito à tradicional noção de “externalidade”, efeito indesejável da atividade econômica que, em geral, sempre foi, e ainda é, socializada, ou seja, transferida para a sociedade.

Pelo novo conceito de internalização dos custos, obrigam-se os poluidores, ainda que potenciais, a mensurar jurídico-contabilmente o seu “passivo ambiental” avaliado pela impactação de sua atividade, com reflexos no custo final de sua atividade econômica.

A revolução ocasionada pela aplicação do princípio do poluidor-pagador, portanto, é imensurável, e as crises decorrentes dessa implementação já podem ser sentidas na adoção de importantes tratados internacionais, como o de mudanças climáticas, ou em casos de responsabilização de fabricantes, por efeitos pós-consumo de seus produtos, como as indústrias tabagistas, eletroeletrônica, farmacêutica etc.

Entretanto, devemos alertar que “o princípio do usuário-pagador não é uma punição, pois mesmo não existindo qualquer ilicitude no comportamento do pagador ele pode ser implementado. Assim, para tornar obrigatório o pagamento pelo uso do recurso ou pela sua poluição não há de ser provado que o usuário e o poluidor estão cometendo faltas ou infrações. O órgão que pretenda receber o pagamento deve provar o efetivo uso do recurso ambiental ou a sua poluição. A existência de autorização administrativa para poluir, segundo as normas de emissão regularmente fixadas, não isenta o poluidor de pagar pela poluição por ele efetuada”.

6. CONCLUSÃO

O direito ambiental moderno é formado pelos seguintes princípios: desenvolvimento sustentável, prevenção e precaução, participação e poluidor-pagador.

Vários são outros princípios estabelecidos, mas estes supra citados sustentam o núcleo central da questão ambiental.

A sustentabilidade, portanto, não é apenas mais uma palavra de ordem de vocabulário ambientalista.

Constitui um conceito econômico com profundos reflexos ideológicos que demandará, em breve futuro, senão agora, operadores capacitados e administrações engajadas, para implementar ações de reequilíbrio das forças econômicas do planeta, visando a garantir o acesso das presentes, e, sobretudo, das futuras gerações, aos recursos ambientais justificadores da nossa vida humana, sadia e equilibrada.

Por Antonio Fernando Pinheiro Pedro

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